Publication: El derecho al debido proceso en el procedimiento administrativo sancionador peruano en materia de defensa de la competencia ante INDECOPI
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2020-05-20
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Se cuestiona el respeto del principio del “debido proceso” (due process) del procedimiento administrativo previsto para la aplicación las prohibiciones de conductas anticompetitivas establecidas en la normativa de defensa de la competencia en el Perú ante INDECOPI por la falta de separación, en la primera instancia, entre el órgano instructor (Secretaría Técnica de la Comisión de Defensa de la Libre Competencia/STCLC) y el órgano decisor (Comisión de Defensa de la Libre Competencia/CLC). Este artículo examina la cuestión desde tres perspectivas: análisis económico-funcional, conformidad con las exigencias de la Convención Europea de Derechos Humanos y análisis institucional comparado.En primer lugar, desde la perspectiva económico-funcional, la organización y el procedimiento administrativo sancionador previstos en la legislación peruana de defensa de la competencia se encuadran en el modelo de aplicación pública que encarga el enforcement de las prohibiciones de conductas anticompetitivas a una agencia administrativa especializada (INDECOPI), dividiéndose internamente en dos unidades la instrucción y la resolución de los expedientes sancionadores. Se contempla, además, una ulterior instancia administrativa de revisión ante la Sala de Libre Competencia del Tribunal del INDECOPI, antes de que quede expedito el recurso contencioso-administrativo en vía judicial. La organización de INDECOPI presenta peculiaridades dentro del modelo de agencia administrativa única bifurcada, el procedimiento y el sistema buscan la eficiencia en la organización de los recursos disponibles para detectar y sancionar prácticas anticompetitivas, incluyéndose el apoyo del órgano instructor (STCLC) al órgano decisor (CLC). Inevitablemente, ello puede conducir a un sesgo confirmatorio (prosecutorial bias), consciente o inconsciente, de la decisión final adoptada por la CLC. Sin embargo, el sesgo confirmatorio es inherente a cualquier sistema de agencia administrativa única, si bien su intensidad dependerá de las particularidades en la organización/procedimiento en cada caso. Aun así, la legislación peruana introduce diversas vías para corregir los eventuales errores de la CLC, incluyendo las que pudieran derivarse de un sesgo confirmatorio de las propuestas de la STCLC, entre las que se incluyen la responsabilidad de los integrantes de la CLC por las decisiones adoptadas y, al menos, otra instancia administrativa de revisión ante el Tribunal de Libre Competencia y, después, las vías ordinarias de revisión judicial.En segundo lugar, desde la perspectiva del derecho al debido proceso y el principio de imparcialidad en la Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH), el procedimiento de INDECOPI respetaría las exigencias de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en interpretación del artículo 6.1 CEDH, sobre el principio de imparcialidad. La referencia a la CEDH es frecuente como paradigma internacional en la protección de los derechos humanos (aunque obviamente Perú no sea parte). El principio de imparcialidad exige la separación de instrucción y resolución de los procesos penales, pero el TEDH ha matizado su extensión a los procedimientos administrativos sancionadores. En efecto, si se acude a la jurisprudencia del TEDH como referencia internacional de interés, conviene arrancar con la reflexión de que la extensión de los derechos humanos de la CEDH a las personas jurídicas (derechos humanos corporativos) debe ser examinada en cada caso, y es limitada, y esto es importante dado que los imputados y sancionados en procedimientos sancionadores en materia de defensa de la competencia son casi siempre compañías mercantiles. Después, en lo que atañe precisamente al principio de imparcialidad y a la separación de instrucción y resolución en los expedientes administrativos en materia de defensa de la competencia, el TEDH ha dictaminado específicamente en la sentencia Menarini (43509/2008) que, aunque no exista separación entre instrucción y resolución, el derecho al debido proceso se respeta si se prevé una instancia de revisión judicial con plena jurisdicción (tanto sobre los hechos y sobre el derecho) para anular o sustituir la sanción impuesta por la autoridad de la competencia. Parece que ese es el caso del Derecho peruano, con lo que se cumplirían las exigencias de la CEDH.En tercer lugar, finalmente, desde la perspectiva del derecho comparado, existen autoridades de defensa de la competencia con procedimientos y organizaciones administrativas en otros países que presentan similitudes con los seguidos por el INDECOPI. En particular, se alude concisamente a la Comisión Europea y a la Autorità Garante de la Concorrenza (AGCM) italiana. También allí se haya cuestionado sin éxito la legitimidad de la falta de separación entre el órgano instructor y el órgano decisor. La revisión y anulación judicial de las decisiones administrativas constituye una sólida garantía para los sancionados que asegura la imparcialidad del procedimiento.
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Marcos, F. (2020). El derecho al debido proceso en el procedimiento administrativo sancionador peruano en materia de defensa de la competencia ante INDECOPI = The right to due process in the peruvian administrative antitrust procedure before INDECOPI. Zenodo. https://doi.org/10.5281/zenodo.4593295